地方政府債務問題研究與應對策略
吳—俊—杰
東方銅牛網
一、引言
20世紀90年代西方政府債務管理理論得到較大發展，提出“政府隱性債務”概念（哈維・羅森，1992年提出存在隱性債務），并將財務管理理論運用到政府債務管理上。關于政府債務結構與風險問題，最具有代表性的研究是世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi（1998）提出的財政風險矩陣。在矩陣中，他提出“顯性”和“隱性”或有負債概念，一定程度上揭示了政府承擔負債的不同類型，為判斷、分析和評估地方政府債務風險構建了清晰框架。Coen Kruger（1998）提出通過維持良好的宏觀環境；提高財政透明度；建立流動、高效的金融市場等措施以防范地方政府或有負債。債務預警方面，Ma Jun（2003）通過對美國、巴西的地方政府債務管理的規定以及哥倫比亞的“交通信號燈”系統進行案例分析，為一個假想的發展中國家設計了一套地方債務風險預警體系。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，介紹了運用計算機系統構建地方政府債務風險仿真預警系統的方法。國外風險預警機制與我國國情差距較大，不做評述。
近年來的歐盟國家債務危機和全球經濟的持續低迷引起了專家學者對我國地方政府性債務問題的普遍關注。國內學者對政府債務的研究以1994年“分稅制”的實施為界限劃分為兩個階段，此前“政府債務”、“公債”、“國債”這些定義并沒有嚴格區分，更沒有“地方政府債務”的概念。分稅制的實施使得中央與地方的預算之間、債務之間的區別越來越明顯，地方政府債務與中央政府債務也被學者分開來研究。（東方銅牛網）當然，在2007年美國次貸危機爆發前，國內學者們的研究還是集中在中央政府債務方面，此后，隨著中央包括“4萬億”經濟刺激計劃的積極財政政策和貨幣政策的實施，地方政府投融資平臺債務問題等引發了國內學者對地方政府債務風險及其管理問題的廣泛關注，相關研究成果也超出了對中央政府債務研究的數量。
二、研究綜述
綜觀學者們2007年以來對地方政府性債務的研究主要集中在以下幾方面：
（一）宏觀角度的分析。從宏觀角度對我國“十二五”時期的地方政府性債務及影響因素進行的分析，如：以劉尚希、趙全厚等組成的課題組（2012）從地方政府存量債務、公共投資的資金需求、地方政府投資能力、中央與地方事權與財力匹配格局以及政府與市場公共投資邊界調整等因素對我國“十二五”時期的地方政府性債務進行的壓力測試；馮進路、劉勇（2012）借鑒國際上關于地方政府債務風險評價指標和控制標準對我國地方政府當前及“十二五”時期的債務風險問題進行的指標估算；楊志安等（2012）以遼寧省為例對影響地方政府債務規模的因素進行的實證分析。這些研究一般指出“十二五”時期我國地方政府性債務風險雖然總體可控，但形勢不容樂觀，并從制度建設、體制機制和政策管理等方面給出政策建議。
（二）地方政府債務管理的借鑒。對地方政府債務管理的探討，主要是對國外經驗的借鑒，如：彭潤中、趙敏（2009）對發展中國家，如印度、哥倫比亞、巴西地方債務市場監管經驗的介紹；財政部預算司考察團（2008）在對美國、加拿大州（省）地方政府債務考察基礎上，對兩國地方政府債券發行情況、風險控制等方面進行的經驗總結和啟示；張淑霞等（2012）對日本、巴西政府對地方債務的管理借鑒；馬廣軍（2012）基于國家審計的視角對美、日、法三國在地方政府性債務風險防范方面的探討；另外，實務工作者如王玉建（2012）對地方債務的規范管理進行的制度設計也較有特色。這些研究一般能根據其他國家的經驗對我國的地方政府性債務管理提出建設性意見。
（三）地方政府債務風險的研究。此方面的研究成果最為豐富。其中財政部科學研究所的研究最具代表性，其研究報告《我國地方政府債務風險和對策（2010）》，在對我國地方債務規模與構成、債務來源與用途等地方債基本情況進行論述的基礎上，借鑒美、日、韓等國經驗，全面具體地提出了化解地方債務、預防財政風險的政策建議。伏潤民、王衛昆、繆小林（2008）對我國地方政府債務風險與可持續性規模進行探討。黃國橋、徐永勝（2011）從財政安全的視角，通過分析我國地方政府性債務的生成機理，揭示深層次的體制原因，提出多策并舉、標本兼治的政策建議。另外，巴曙松（2010），謝清河（2010），何楊、滿燕云（2012）等均以地方政府投融資平臺風險為研究對象，通過理論分析風險產生的原因，提出相應政策建議。唐洋軍（2011）從財政分權的角度比較了中國和美、日、歐等發達經濟體財權和事權的匹配度問題，認為僅從金融機構防范化解信貸風險的角度入手無法從根本上解決融資平臺的問題。劉艷華、洪功翔（2011）全面梳理了地方政府融資平臺建設的理論基礎，通過文獻梳理，進一步指出公私合作制是實現地方政府融資平臺建設的有效機制。
關于地方政府債務風險實證方面的研究多是對地方政府債務風險預警的研究。（1）地方政府債務風險預警指標。劉星等（2005）采用政府債務指數反映地方政府債務綜合風險，并通過一些輔助性指標測算政府債務危機發生的概率。裴育、歐陽華生（2007）從財政收入風險、支出風險、赤字風險和債務風險幾個方面，將地方政府債務風險預警指標劃分為短期償債能力和長期償債能力兩大類指標。謝虹（2007）從直接債務與間接債務的角度選取了12個指標，運用模糊綜合評價法對地方債務風險進行了預警。孫芳城、李松濤（2010）基于內部控制視角設定的地方政府或有債務風險預警指標。石亞琴（2011）基于審計免疫系統理論構建的地方政府債務風險審計預警指標體系。李昊、遲國泰（2011）基于“公共資源+財政收入=支付義務+償債義務”這一平衡理念出發，從“存量”、“流量”兩角度確定的預警指標。馮進路、劉勇（2012）借鑒國際上關于地方政府債務風險評價指標和控制標準對我國地方政府當前及“十二五”時期的債務風險問題進行的指標估算。（2）地方政府債務風險預警模型。財政部預算司（2008）對國外地方政府債務規模控制的指標及美國俄亥俄州、哥倫比亞州風險預警模型經驗的借鑒。趙曄、楊志安（2009）采用多變量判別分析模型和人工神經網絡方法對地方政府債務進行的預警分析。李昊、遲國泰（2011）利用Fisher判別分析法建立了靜態視角下適用于小樣本量的地方政府債務風險預警模型；同時利用多層感知器神經網絡建立了靜態視角下適用于大樣本量的地方政府債務風險預警模型。洪源、劉興琳（2012）構建出基于粗糙集-BP神經網絡集成的地方政府債務風險非線性仿真預警系統。（3）地方政府債務預警監測。劉星、岳中志、劉誼（2005）通過其建立的地方政府債務風險預警模型對重慶市政府債務的預警監測。伏潤民、繆小林、王衛昆（2008）在西部129個縣（市、區）的債務樣本數據資料的基礎上，利用Q型聚類分析和因子分析對樣本地方政府債務風險進行判斷和評價。謝征、陳光炎（2012）建立了基于灰色關聯理論―BP神經網絡算法集成的我國地方政府債務風險指數預警模型。同時選用我國西部、中部、東部地區在2007-2009年期間的27個樣本數據，運用該方法對已有地方政府債務風險進行了監測。 （四）從不同學科角度對地方政府性債務的研究。此方面的研究包括：于凌云（2008）、史朝陽（2012）從經濟增長的視角對地方政府債務風險的化解機制的研究；孫芳城、李松濤（2010）從內部控制視角對地方政府債務管理的探討；從審計角度對地方政府性債務進行研究主要始于2010年后，審計署2011年審計報告披露截至2010年我國地方政府債務余額超10萬億元的“家底”摸清后，總負債規模近7.4萬億元的地方政府融資平臺引起更多關注，張龍平（2010）指出“對地方政府融資平臺進行規范，政府審計機關不能缺位”。同時“社會審計應從程序性審計變為實質性審計”。石亞琴（2011）基于審計免疫系統理論構建的地方政府債務風險審計預警指標體系。李玲、盧紅柱、牟遙（2011）在對我國地方政府舉債的歷史作用、地方政府債務管理存在的問題、問題的主要成因進行分析的基礎上，對地方政府性債務問題進行的審計思考。袁潔、夏飛（2012）基于審計的視角提出加強地方政府性債務管理的對策建議。
三、政策建議
綜合國內學者的研究，我們可分別從以下三個層面歸結各方學者提出的解決地方政府性債務問題的對策：
（一）中央政府層面。緩解地方政府性債務風險壓力，中央政府需從以下幾方面入手：（1）政策環境方面。轉變經濟發展方式，保持合理增長速度，為緩解地方政府性債務風險壓力提供良好外部條件。應根據物價形勢的變化情況，適時調整相關調控政策，尤其是貨幣信貸政策，在物價出現向下趨勢的情況下，要適度放松銀根，為地方政府的公共投資提供較為寬松的政策環境。（2）體制機制方面。首先加快政府職能轉變，進一步明確政府與市場邊界。把政府由“全能型”轉為“服務型”，進一步“簡政放權于市場”，將政府有限的能力放到其應盡和可盡職責上；降低民間資本進入基礎設施領域投資的門檻，鼓勵民營資本進入公共事業領域，從源頭降低地方政府性債務風險壓力。應借鑒發達國家在公共項目融資方面的經驗，為地方政府融資開辟多元化的渠道。其次深化財政體制改革，建立轄區財政責任制度，建立中央與地方債務風險合理分擔機制，整體提高政府應對債務風險壓力的能力。應合理確定事權與財權，完善分稅制財政管理體制；應完善政府轉移支付制度，加大對綜合信用評級較低的地方政府的轉移支付力度；逐步取消稅收返還。（3）債務管理方面。將地方政府性債務管理納入國家債務管理范疇，強化管理。由于發展中國家獨特的政治與經濟特征，中央政府在地方債務管理的事前和事后管理框架中應該發揮不同的作用。在事前監管時，中央政府必須加強對地方政府債務管理。具體的：設立全國性的政府性債務管理專門機構；構建以財政為樞紐的政府投融資預算約束機制；地方債務風險化解應遵循預算原則。應將債務融資收入納入財政預算統一管理，政府公共預算應該是一般收支預算與債務預算的有機結合。同時，對地方政府債務大多實行硬預算約束，以防止其過度負債，同時防范地方隱性債務的顯性化。（4）制度建設方面。實行全口徑預算管理；逐步推行中期預算管理；改革政府會計制度：完善政府財務報告制度，建立高效透明的信息披露機制，以提高財政透明度。加快房地產稅改革，開征以評估價值為計稅依據、普遍征收的房地產稅。降低地方政府對土地出讓收入的依賴，為地方政府增加穩定的財政收入來源。
（二）地方政府層面。地方政府需從以下幾方面入手：（1）地方政府應嚴格遵循“適度舉債，加強管理，規避風險”的原則，建立地方政府性債務全過程動態監管體系。同時完善地方政府債務管理制度，包括：地方政府的融資制度、地方政府債務的借用機制、償還機制等。規范地方政府融資中的土地抵押擔保行為，避免作為地方融資平臺資產和抵押擔保物的土地價值被高估。（2）有效構建地方政府性債務風險預警和防范機制。具體的：建立適合我國國情的債務規模控制和風險預警機制；逐步構建地方政府債務融資合理空間的評估體系；加快建立償債基金制度：建立地方債償債機制，地方財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑以及債務投資收益的一定比例的劃轉等途徑，建立地方債償債基金，專門用于各種地方債務的償還；構建系統化的政府性債務風險監管框架和責任機制：目前的多頭借債導致舉債行為不規范，監督困難，應將所有債務歸口財政部門管理，地方政府舉債必須經過財政部門審核，納入財政部門的債務專項預算，接受地方人大的監督。（3）逐步建立規范的公債制度，實現地方政府一級財權，一級債權。從國際經驗看，無論是聯邦制還是單一制國家，允許地方政府舉債是世界各國的普遍做法，也是一個全球性的必然趨勢。這意味著要對現行法律框架進行深層次的改革，并建立相應的監督、制約和風險防范機制。具體的：首先需要全面編制地方政府的資產負債表；其次需要硬化地方政府的預算約束。改革“任期內負責制”等不科學的官員考核機制，完善地方官員考核制度。同時，建立嚴格規范的債務投資決策責任制。再次，健全地方民主監督，強化地方政府向當地納稅人和債券投資人負責的意識，債務融資項目要充分聽取公眾的意見。（4）提高地方政府債務透明度，完善地方政府債務信息披露制度。一方面，對政府收支狀況、赤字狀況和債務狀況等方面可以更全面、更詳細、更及時地向社會公眾披露，減少信息不對稱帶來的誤解和不信任。另一方面，地方政府債務風險預警方面，預警信息取得困難，也要求加強地方政府信息系統構建與信息披露制度建設。應充分考慮我國地方政府財政風險預警的信息需求，強制地方政府公開披露債務信息，力求建立一套政府財務報告制度，以確保信息的充分性、及時性、可靠性。
（三）地方政府融資平臺層面。對地方政府融資平臺，一是明確角色定位。建立和完善平臺法人治理結構。分別設立以政府融資目的為主的“平臺”載體和市場化企業兩類。二是增強投融資平臺公司的風險意識，探索建立比較完備的風險防控體系。重點監測企業長短期債務比例、收益項目與非收益項目的比例、土地出讓金收益占還款比例等指標，防止過度融資。三是拓寬平臺融資渠道，構建多元化籌資融資格局。強化平臺公司融資配套機制建設：加快社會信用體系建設，充分發揮銀行信貸征信系統的作用，實現各融資平臺銀企信息的互動與共享。加強商業銀行間的溝通和合作，防止對平臺公司的盲目多頭授信或過度授信。四是建立償債保障機制。建立專門的償債基金，將全部的債務資金投資收益，以及土地出讓收益、經營性項目收益、國有資產收益、政府性基金等收入按比例納入基金，并在每年年初預算時從地方的經常性收入中按一定比例安排地方債務還本付息缺口。
總結
通過歸結國內學者近年來的研究，我們認為對地方政府性債務的管理不僅是財政部門的職責，審計部門、銀監會、地方人大應充分發揮各自的監督優勢。應建立審計部門、人民銀行、銀監局、證監局、財政部及其派駐各地的監督機構“五位一體”的監管體系，聯手加強對地方政府舉債行為的監管。其次，強化預警系統，把風險控制在事前。不僅地方政府層面需要建立債務風險預警系統，通過有效的債務風險預警模型監控本級政府債務規模和風險。微觀層面，地方政府融資平臺也應通過有息債務占GDP的比重、有息債務占一般預算收入的比重等指標監測自身債務。最后，加強對地方政府性債務風險中的責任人的制約。可以從審計角度，在經濟責任審計中充分關注債務籌集、使用、償還和績效等指標，關注地方政府舉債行為的真實、合法、效益情況，把經濟責任審計與地方政府性債務風險控制聯系起來，強化問責機制。